Завдання вдосконалення ІСОГД

Рік тому, 8 липня 2013 на офіційному сайті Мінрегіону Росії опублікована інформація про початок прийому пропозицій від зацікавлених осіб щодо внесення поправок до Постанови Уряду Російської Федерації від 09.06.2013 № 363 «Про інформаційному забезпеченні містобудівної діяльності», тоді практично миттєво на сайті ГІС-Асоціації була розгорнута дискусія з питань змін в 7 главу Містобудівного кодексу ( http://www.gisa.ru/iogd.html ), Проте, результати її виявилися більш ніж мізерні, то чи через те, що майже всі користувачі і розробники автоматизованих ІСОГД вже знайшли власні шляхи створення «правильних» систем, чи то тому, що за останні 7 років зневірилися чекати зворотної реакції від регулятора.

26.11.2013 на офіційному сайті Мінрегіону почався прийом пропозицій по підготовці змін до законопроектів, що вносять зміни в 7 главу Містобудівного кодексу, до Постанови Уряду РФ № 363 «Про інформаційному забезпеченні містобудівної діяльності» і в наказу Мінрегіону Росії від 30 січня 2012 року № 19 «Про затвердження вимог до опису і відображення об'єктів федерального значення, об'єктів регіонального значення, об'єктів місцевого значення». План законотворчої діяльності затверджений і вже восени ми можемо очікувати комплексного внесення змін до законодавства, яке регулює питання інформаційного забезпечення містобудівної діяльності. Саме час проаналізувати гіркий досвід і кращі практики впровадження та експлуатації ІСОГД.

Аналізуючи досвід Асоціації компаній «Град», починаючи зі створення систем містобудівного кадастру і закінчуючи реалізацій регіональних геоінформаційних систем, інтегруючих ІСОГД і інші ГІС муніципальних утворень, можна виділити характерну особливість. Замовників і експлуататорів подібних рішень завжди цікавило не так суворе дотримання положень законодавства в частині створення та ведення ІСОГД, скільки комплексна автоматизація і інформаційне забезпечення їх діяльності, яка полягає в наданні безлічі муніципальних (і державних) послуг і виконання функцій.

У зв'язку з цим у складі проектів виконувалися:

аналіз існуючих бізнес-процесів і технологій надання послуг,
оптимізація бізнес-процесів;
вдосконалення нормативно-правових актів, що регулюють надання послуг;
проектування, розробка і впровадження інформаційних систем, що забезпечують підготовку, безпаперове узгодження, видачу та облік електронних проектів документів-результатів муніципальних послуг, а також ведення архіву документів;
проектування, розробка і впровадження засобів інтеграції муніципальних і державних систем з СМЕВ і СЕД.

Такий підхід до реалізації проектів випробуваний на завданнях великих і малих муніципальних утворень, а також суб'єктів РФ (Новосибірськ, м Новокузнецьк, м Сургут, м Південно-Сахалінськ, м Казань, Ханти-Мансійський АО - Югра і муніципальні освіти (МО), Тюменська область і МО, Магаданська область і МО та ін.). При цьому ІСОГД забезпечує не тільки архівування копії затвердженого документа і його надання, а в першу чергу забезпечує інформаційне забезпечення всього процесу надання муніципальної послуги - від прийому заяви до отримання результату послуги.

Малюнок 1 - Вихідна схема уявлення послуги до реалізації проекту по впровадженню автоматизованої системи управління розвитком території

Виконання вимог законодавства щодо ведення ІСОГД при цьому здійснюється на фінальному етапі кожної муніципальної послуги, шляхом реєстрації затвердженого документа-результату у відповідному розділі, що за фактом вже є надмірною адміністративною процедурою, так як вся інформація по стадіях підготовки, погодження та затвердження документа (прийняття рішення ) вже знаходиться в системі.

Комплексний підхід став особливо актуальним з початком реалізації дорожніх карт «Поліпшення підприємницького клімату в сфері будівництва» [1] і «Підвищення доступності енергетичної інфраструктури» [2] , А також інших заходів, спрямованих на спрощення та прискорення процесів здійснення інвестиційного освоєння території Російської Федерації, будівництва, реконструкції та експлуатації об'єктів за приватні і державні гроші.

Питання створення і ведення автоматизованої ІСОГД став немислимий без забезпечення взаємозв'язку з процесами надання послуг і вирішення завдань, пов'язаних з традиційно земельно-майновій та інвестиційної сферами. На цьому тлі виявилися і проблеми системи регулювання предметної області, з яким ми стикаємося в проектах:

найменування і склад послуг і супутніх функцій на кожній території можуть значно відрізнятися.
адміністративні регламенти надання послуг не дають детального уявлення про порядок виконання адміністративних процедур, містять загальний опис, в рамки якого, як правило, укладається існуючий порядок, але варіації це близько практично не обмежені;
результати надання послуг - паперові документи, форми яких на рівні федерального законодавства стандартизовані лише для окремих документів і не в повному обсязі (як приклад - різниця в підходах при підготовці містобудівних планів земельних ділянок, продовження або скасування дозволів на будівництво об'єктів капітального будівництва);

Малюнок 2 - Схема надання послуги в автоматизованому режимі з використанням системи управління розвитком території

Малюнок 3 - Перспективна схема надання послуги в автоматизованому режимі

не стандартні способи ініціації надання послуги, набір та умови використання яких різняться від території до території (отримання заяви через ЕПГУ, запит СМЕВ, паперовий запит з МФЦ, паперовий запит через приймальню мерії, паперовий запит в приймальні уповноваженого органу, паперовий запит безпосередньо до відділу уповноваженого органу (!!!) і т.п.);
практика офіційної реєстрації звернення заявника вже в середині процесу підготовки документа, особливо часто зустрічається в наданні послуг, пов'язаних з проведенням публічних слухань, в цілому не чітке розмежування між заявний принципом і принципом виконання муніципальних і державних функцій незалежно від наявності заяви;
відсутність стандартних процедур узгодження проектів документів, та й сама технологія узгодження проектів документів в паперовому вигляді, вразлива для різного роду махінацій і адміністративних бар'єрів - «втратити» лист погодження або навіть узгоджений проміжний документ - зустрічається негативна практика, що веде до затягування термінів надання послуг та створення переважних умов для окремих категорій заявників;
відсутність безпаперового узгодження проектів документів-результатів надання послуг;
передача копії підсумкового документа в ІСОГД, нечіткість правового статусу такої інформації;
відсутність в класифікаторах ІСОГД окремих документів результатів послуг, як наслідок - необов'язковість їх врахування при прийнятті управлінських рішень;
відмінність технічних засобів, що використовуються при наданні послуги, особливо в частині підготовки документів, що містять графічну частину (відсутність ГІС, різниця в умовних позначеннях, використання ручних методів при підготовці креслень), найчастіше, навіть при наявності затверджених форм (наприклад, для ГПЗУ) документи виявляються різними за складом і якістю;
відсутність стандарту даних, необхідних для надання послуги, перевірки їх якості - актуальності, достовірності, точності - а також відсутність обов'язковості інформаційної взаємодії при наданні послуги (різні ТКМВ для одних і тих же послуг на різних територіях, невідповідність затверджених ТКМВ фактичним процесам). У підсумку, наприклад, в ГПЗУ необов'язково містить інформацію про зону з особливими умовами, при наявності якої місце допустимого розміщення об'єкта змінило б конфігурацію;
велика залежність паперового документообігу від корупції, наприклад.

У своїх проектах ми здійснюємо оптимізацію і регламентацію процесів, що забезпечує максимальну відповідність фактичних процесів і адміністративних регламентів, впроваджуємо рішення по безпаперової підготовки та узгодження, розробляємо електронні формати проектів документів та документів результатів.

Малюнок 4 - Інтерфейс Сурті на платформі ІАС «градоустройству»

Малюнок 5 - Створення шаблону друкованої форми на основі електронного документа

Однак, навіть в реалізованих проектах у відсутності якісного нормативно-правового регулювання та відсутності обов'язки по використанню засобів автоматизації всіх відомств, що беруть участь в процесах (а процеси міжвідомчі та міжрівневого) залишаються області, які потребують вдосконалення:

необов'язковість обліку окремих вихідних даних, якщо вони представлені не в електронному вигляді і знаходяться не в зоні відповідальності системи управління розвитком територій (так ми називаємо в тому числі і ІСОГД, щоб не плутати благородний термін з сухою законодавчої трактуванням);
необов'язковість електронного узгодження, «вклинювання» в електронні процеси узгодження елементів паперового узгодження для відомств, у яких відсутні інформаційні системи і технічна можливість інтеграції;
необхідність підготовки і подальшого зберігання паперового-документа результату;
відсутність статусу інформації в електронному вигляді, як в автоматизованих системах, що забезпечують підготовку та узгодження документа, так і в ІСОГД.

Тут необхідно зазначити важливість не тільки додання статусу електронному документу, записів бази даних, але і регламентувати обов'язок ведення інформації, що забезпечує містобудівну діяльність у вигляді об'єктів в базах даних і їх пріоритетний статус над паперовими примірниками документів.

Що стосується автоматизації самих процесів надання послуг і виконання функцій, в загальному випадку існуючі процеси можна уявити на схемах (малюнок 1 і малюнок 2).

Пропозиції щодо вдосконалення

На мою думку, в новій редакції законодавчих актів необхідно спозиционировать ІСОГД як автоматизовану систему, що забезпечує надання муніципальних та державних послуг і виконання функцій в галузі містобудування (і навіть в більш широкому плані - в плані управління розвитком території, що включає завдання інвестиційного розвитку та управління нерухомістю) , що автоматизує процеси підготовки, узгодження та обліку прийнятих рішень в повністю в електронному вигляді, для чого необхідно:

удосконалити нормативно-правове регулювання ІСОГД, встановити вимоги до електронних документів і вихідними даними для їх підготовки і узгодження в електронному вигляді;
визначити пріоритет електронних документів (і записів в базі даних) над паперовими;
визначити поетапний порядок переведення процесів надання послуг від поточного стану до безпаперової технології;
включити в область автоматизації всі процеси від надання земельних ділянок, до процесів, що забезпечують експлуатацію території та об'єктів;
визначити вимоги до вихідних даних для надання державних і муніципальних послуг в електронному вигляді і забезпечити можливість їх отримання в порядку електронного міжвідомчої взаємодії.

[1] затверджено розпорядженням Уряду Російської Федерації від 16.08.2012 № 1487-р

[2] затверджено розпорядженням Уряду Російської Федерації від 30.06.2012 № 1144-р